Monnaie nationale, investissements massifs, planification : sortir la France de la crise, par Jacques Sapir

American Landscape, Charles Sheeler, 1930. (MoMa)

Jacques Sapir est économiste et directeur d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS). Il dirige depuis 1996 le Centre d’études des modes d’industrialisation (CEMI-EHESS).

Vous notez dans votre récente étude publiée sur le site de la MSE-MSU que « seule une politique très expansive des investissements publics […] accompagnée par une modification substantielle du cadre institutionnel européen […] serait susceptible d’éviter une décennie perdue pour la France ». Par quels biais l’Etat doit-il investir dans l’économie selon vous ? Comment définiriez-vous une politique d’investissements publics adéquate pour répondre à la crise que nous traversons ? Enfin, comment le cadre institutionnel européen doit-il évoluer ?

Il convient tout d’abord de préciser le contexte : la nécessité des investissements publics répond à l’incertitude systémique que provoque actuellement l’épidémie de la COVID-19 et ses conséquences économiques. C’est parce que cette incertitude paralyse en partie les comportements des investisseurs privés que l’Etat doit se substituer à eux. Mais, c’est aussi parce que les comportements des agents décentralisés sont actuellement incapables de converger spontanément vers des finalités socialement acceptables (ou considérées comme telles dans le débat public) que l’Etat doit aussi se substituer à eux.

C’est donc pour ces deux raisons, complémentaires mais qui ne doivent pas être confondues, que j’appelle à une politique gouvernementale d’investissements massive. Les moyens en sont connus. Ces investissements peuvent concerner des entreprises de secteur concurrentiel, et dans ce cas doivent être réalisés par une banque spécialisée (et on peut penser à la BPI). Ces investissements doivent à la fois permettre aux entreprises de commencer à préparer le futur, mais aussi à assurer le présent. Dans un certain nombre de cas, quand ces investissements sont sur le long terme, des instruments financiers transformables en actions doivent être utilisés. Il n’est pas absurde que la part de l’Etat dans le capital de certaines entreprises puissent monter. C’est en particulier le cas dans les secteurs que l’on peut considérer comme « stratégiques », soit parce qu’ils concernent des entreprises ou des activités qui sont appelées à avoir un rôle important dans le futur, soit parce que ces secteurs jouent un rôle capital dans le maintien de notre souveraineté.

Ces investissements doivent aussi aller à la rénovation massive de nos infrastructures qui souffrent d’une forme d’abandon de la part de l’Etat. Voilà qui implique des dotations budgétaires directes, soit aux administrations centrales, soit aux administrations décentralisées. Cela signifie les infrastructures de transport et de communication, la production et la distribution d’énergie, les infrastructures urbaines (dans le cadre d’une politique d’aménagement ou plus précisément de réaménagement du territoire) et enfin la question du logement. Ces investissements sont en réalité complémentaires aux investissements dans les entreprises car ils visent à accroître la compétitivité de la France et à accélérer le mouvement des gains de productivité globale de l’économie.

Ces investissements doivent aussi aller à la rénovation massive de nos infrastructures qui souffrent d’une forme d’abandon de la part de l’Etat. Voilà qui implique des dotations budgétaires directes, soit aux administrations centrales, soit aux administrations décentralisées.

Cette politique d’investissements massifs a pour but de préparer l’économie française aux défis de demain, de lui donner les moyens de procéder à une ré-industrialisation et dans certains cas à une relocalisation d’activités. Mais, il faut aussi comprendre que cette politique impliquera deux conditions pour sa mise en œuvre. Tout d’abord, que certaines des règles de l’UE, en particulier sur la question de la concurrence et du « marché unique » soient dénoncées ou mises entre parenthèses en raison des nécessités de la période. Le vieil adage « nécessité fait loi » vérifie ici toute sa justesse. La France devrait donc annoncer qu’elle suspend, unilatéralement, tout ou partie des traités européens ouvrant ainsi, dans les faits, l’espace pour leur reformulation. La seconde condition, ensuite, est que la France subisse un choc de compétitivité d’environ 25% à 30% par rapport à la monnaie allemande est aux monnaies qui sont associées à l’Allemagne. Cela ne pourra se faire que par une sortie de l’Euro.

Comment anticipez-vous la réorganisation des chaînes mondiales de production après cette crise ? La France peut-elle profiter de relocalisations comme Bruno le Maire semble l’espérer ?

Pour pouvoir espérer profiter des relocalisations, la France doit procéder à un choc de compétitivité. Cela passe par une sortie de l’Euro. Cette sortie rendra superfétatoire nombre de subventions que le budget de l’Etat accordait dès avant la crise sanitaire aux entreprises, et essentiellement aux grandes entreprises. Ces subventions, selon comment on les calcule, se montent à plus de 3% du PIB, soit environ 80 milliards d’Euros aux prix de 2019. La moitié de cette somme pourrait être affectée à l’effort supplémentaire d’investissement qui est aujourd’hui nécessaire.

La combinaison du choc de compétitivité et de l’amélioration des conditions de productivité résultant de l’effort d’investissement permettrait, alors, de reconstruire des chaînes de valeur centrées sur le territoire français. La combinaison d’une dépréciation de la monnaie et d’une hausse de la productivité conduit à une forte baisse du coût réel du travail.

La reconstruction sur le territoire français de ces activités engendrerait à court terme une hausse de l’emploi et des recettes fiscales, hausse en valeur absolue qu’il conviendrait de mettre à profit pour faire baisser les cotisations, engendrant ainsi un cercle vertueux de la compétitivité.

Le plan de relance est-il pertinent dans un cadre européen ? Quel est le risque que l’argent investi dans le territoire national serve les intérêts de pays européens concurrents ? Que pensez-vous des projets industriels menés au niveau européen ?

Le problème principal n’est pas tant que l’argent investi en France serve des intérêts d’autres pays. Si nous relocalisons sur notre territoire des activités de sous-traitance pour l’Allemagne, ces activités auront une contribution positive sur notre balance commerciale, mais aussi sur le niveau d’emploi et le volume d’imposition. Ce qu’il convient d’éviter c’est que se mette en place une division du travail au profit de certains pays. Mais, ceci renvoie non pas au « plan de relance », un plan dont on commence d’ailleurs à mesurer la futilité, mais à un effort de la Nation en matière d’innovation et d’investissement.

En ce qui concerne les « projets européens », ces derniers n’auront une quelconque efficacité que si un maître d’œuvre est clairement identifiable et si la structure de gouvernance du projet est bien définie.

En ce qui concerne les « projets européens », ces derniers n’auront une quelconque efficacité que si un maître d’œuvre est clairement identifiable et si la structure de gouvernance du projet est bien définie. Ces deux questions sont ainsi à la base de l’échec du lanceur européen « Véga » où la direction générale du projet à été diluée au-delà de l’acceptable. Aucun pays européen ne peut tout faire. Il convient donc de sélectionner de manière cohérente avec les intérêts économiques et sociaux de notre pays les projets dont l’impact sera le plus important dans l’avenir et, si les conditions sont remplies, se battre pour en obtenir la maîtrise d’œuvre. C’est ainsi qu’Ariane fut créée, sur les décombres du lanceur « européen » Europa.

Que pensez-vous de la création du Haut-commissariat au Plan ? Est-ce le bon moment pour que l’Etat intervienne de nouveau dans l’économie ?

Oui, le moment est incontestablement bien choisi. Je ne peux qu’approuver dans son principe la création du HCP. Mais, les conditions dans lesquelles cela se fait appellent les plus expresses réserves. Un Haut Commissariat au Plan ne doit pas être simplement une structure de conseil et de réflexion. Le décret n° 2020-1101 du 1er septembre 2020 instituant un haut-commissaire au plan stipule, dans son article 1 : « Il est institué un haut-commissaire au plan, chargé d’animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l’Etat et d’éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels »[1]. Cela définit un bureau d’études et non un Haut-Commissariat. La fonction naturelle de ce dernier ne peut se borner à des travaux de réflexion visant à éclairer les choix futurs. Il doit être, par essence, le lieu de coordination du travail des ministères qui pourraient être concernés par les projets impulsés dans le cadre du HCP, ainsi que le lieu de coordination avec les acteurs économiques, qu’il s’agisse des entreprises, des syndicats ou des organisations professionnelles. Cette coordination peut impliquer que le HCP puisse proposer des mesures fiscales ou budgétaires, ce qui nécessite un canal institutionnel de communication avec le ministère des finances. La définition des fonctions est donc fautive, mais ce n’est pas le seul problème.

Il indique aussi, dans son article 4 : « Le haut-commissaire au plan est rattaché, pour sa gestion administrative et financière, au secrétariat général du Gouvernement. Les moyens de fonctionnement liés à sa mission, notamment les crédits de personnel, sont inscrits au budget du Premier ministre ». Cet article pose aussi problème. Le HCP devrait avoir le statut de Ministère, et le Haut-Commissaire devrait ainsi participer de plein droit au Conseil des Ministres et, éventuellement, aux Conseils de Défense. Il pourrait, alors, être rattaché au Premier-ministre pour ce qui concerne sa gestion financière. Mais, il devrait clairement ne dépendre politiquement que du Premier-ministre dans la mesure où il lui reviendrait d’organiser, en certains domaines, la coordination interministérielle.

Si Emmanuel Macron avait voulu sérieusement redonner à la France un instrument de première importance pour permettre de reconstruire notre économie et notre industrie, s’il avait donc voulu avec la recréation du Haut-Commissariat au Plan réaliser une inflexion majeure de la politique économique et non pas réaliser une simple opération de communication, c’est à Arnaud Montebourg qu’il aurait dû donner le gouvernail du Haut-commissariat au Plan.

Il y a, de plus, un troisième problème, qui tient à la nomination de François Bayrou. On peut avoir une certaine sympathie pour l’homme, reconnaître que, par comparaison avec d’autres Ministres de l’Education nationale – et l’on pense ici à Claude Allègre, à Najat Vallaud-Belkacem ou à Luc Chatel – il a plutôt bien géré les choses, et convenir qu’il n’a aucune légitimité, et par conséquent qu’il n’aura aucune autorité, dans son rôle de Haut-Commissaire. Puisque l’on se décidait à recréer l’organisme et la fonction, il convenait de ne pas en faire une prébende. Il fallait choisir un haut-fonctionnaire, ayant une expérience de la coordination de projets et qui soit politiquement incontestable, ou alors un personnage politique dont l’engagement en faveur de la reconstruction de l’économie et de l’industrie était tel que son nom s’imposerait au-delà des considérations partidaires et des querelles d’ego. De ce point de vue, la figure d’Arnaud Montebourg, au-delà des problèmes politiques qu’elle aurait posés à Emmanuel Macron, a la force d’une évidence. Si Emmanuel Macron avait voulu sérieusement redonner à la France un instrument de première importance pour permettre de reconstruire notre économie et notre industrie, s’il avait donc voulu avec la recréation du Haut-Commissariat au Plan réaliser une inflexion majeure de la politique économique et non pas réaliser une simple opération de communication, c’est à Arnaud Montebourg qu’il aurait dû donner le gouvernail du HCP. Les deux hommes ne s’apprécient guère ; mais, ils ont travaillé ensemble. Si donc notre Président avait voulu fournir une preuve indubitable qu’il avait changé, ainsi qu’il l’a prétendu, il aurait donc dû passer sur ses préventions personnelles et appeler Montebourg, en lui donnant toute la liberté et les moyens que ce dernier aurait jugé nécessaire.

Que pensez-vous de la politique de la Banque centrale européenne ? Devrait-elle créer plus de monnaie et / ou financer directement les Etats ?

La BCE a mis en œuvre une politique de soutien aux économies de la zone euro en rachetant, en partie, la dette émise, par des acteurs publics et des acteurs privés, dans le cadre de la pandémie. Elle a mis en action trois instruments, un programme de rachat de titres afin de procurer de la liquidité aux banques dans le cadre du TLTRO (targeted longer-term refinancing operations), un programme spécial dit Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) et qui prévoit qu’elle puisse racheter de la dette publique des Etats membres de la zone euro, enfin elle continue de jouer son rôle de préteur en dernier ressort. Elle avait donc bien identifié les problèmes que posait l’épidémie, soit l’accroissement important des déficits publics, le problème des liquidités pour les entreprises, et le risque que la dégradation de la qualité du crédit n’engendre une contraction massive de ce dernier en raison de la fragilité des banques.

Quels en ont été les résultats ? Quatre pays ont massivement utilisé le PEPP, l’Allemagne (pour 92 milliards), l’Italie (73 milliards), la France (60 milliards) et l’Espagne (46 milliards). Au total, au mois de juillet dernier, c’était moins de 350 milliards qui avaient été utilisés par les pays de zone Euro, sur un total qui avait été initialement prévu de 750 milliards. Très clairement, les différents gouvernements sont réticents à utiliser le principal instrument mis en place par la BCE. Le problème est que le PEPP prévoit ce que l’on appelait autrefois en France (avant 1980) une « prise en pension » des titres publiques, autrement dit il s’agit d’un rachat provisoire. La BCE n’est donc pas restée les bras croisés, loin de là. Elle a même plus fait, face à l’épidémie, que la Commission Européenne. On sait que l’accord sur le plan de relance conclu, non sans difficultés, en juillet 2020 pose aujourd’hui de très nombreux problèmes, en particulier du fait de l’incapacité de la Commission à dégager des ressources propres. De plus, des pays, comme l’Italie, ne veulent pas s’endetter auprès de la Commission, considérant qu’ils peuvent s’endetter moins cher auprès des marchés.

En ce qui concerne la liquidité bancaire, les banques ont subi un choc, qui se constate dans la dégradation de l’ensemble de leurs indicateurs. Néanmoins, ce choc a été considérablement amoindri par les mesures prises par la BCE. Cependant, et c’est un point à noter, les indicateurs, à la fin de l’été soit avant que la 2ème vague de l’épidémie ne fasse sentir ses effets, n’avaient pas retrouvé leurs valeurs de janvier dernier. Les mesures de la BCE n’ont donc pas été complètement efficaces.

On peut donc dire que la BCE est allée aussi loin qu’elle le pouvait dans l’interprétation des textes qui la fondent, mais que ceci reste insuffisant et que cette insuffisance vient s’ajouter à celle de la politique de la Commission Européenne en matière de soutien à l’activité courante et à la relance.

Si l’on regarde la question des dettes publiques, on constate aussi l’efficacité limitée des actions de la BCE. Oui, cette dernière aurait pu, et aurait dû, faire plus. La BCE pourrait faire plus en rachetant, sans limites de date ni clause de revente, disons 80% de la dette émise par les gouvernements en 2020 (et la France va émettre plus de 250 milliards de dette), ce qui reviendrait, dans les faits à l’annuler. Je n’évoque ici même pas la transformation d’une partie de la dette en dette perpétuelle, voire l’annulation de la dette. Des rachats de cette dimension, c’est à dire du triple de ce qui fut fait dans le cadre du PEPP, auraient dégagés les perspectives d’avenir. Mais, elle est sous la surveillance de la Cour de Karlsruhe. Elle a pu, jusqu’à maintenant, éviter un jugement qui lui soit défavorable. Cependant, on voit bien que pour mettre en œuvre des mesures décisives, elle aurait besoin d’un changement radical de sa charte. Or, plusieurs pays s’y opposent. On peut donc dire que la BCE est allée aussi loin qu’elle le pouvait dans l’interprétation des textes qui la fondent, mais que ceci reste insuffisant et que cette insuffisance vient s’ajouter à celle de la politique de la Commission Européenne en matière de soutien à l’activité courante et à la relance.

Admettons que la France ait joui de sa monnaie quand l’épidémie est survenue. La Banque de France serait immédiatement intervenue pour racheter massivement la dette COVID-19. Le décalage entre la réaction de la France et celle de l’Allemagne à la 1ère vague aurait entrainé une dépréciation du France face au Deutschemark. Cela aurait eu des effets favorables lors de la sortie du confinement.

Plus généralement, la Banque de France aurait commencé à monétiser largement la dette publique, permettant au gouvernement de concevoir un plan de relance bien plus ambitieux que celui annoncé en septembre 2020, et surtout de moins utiliser les crédits dans le soutien immédiat à l’économie, au contraire de ce qui est fait actuellement, entraînant une montée inquiétante de l’endettement des entreprises.

Le fait d’avoir sa souveraineté monétaire aurait impliqué, pour éviter des actions spéculatives, que le marché financier français soit protégé. Mais, même avec une protection, prenant la forme d’un contrôle des mouvements de capitaux, la demande étrangère pour des dettes françaises serait très probablement restée forte. De fait, ce contrôle des capitaux aurait eu pour objet de rendre le taux de change pilotable et d’éviter qu’à la phase de dépréciation (d’avril à juin) ne succède une phase d’appréciation trop brutale. Ce contrôle permettrait aussi de piloter le taux d’intérêt, ce qui n’aurait pas d’impact dans l’immédiat, mais garantirait lors de la phase de reprise de l’activité économique que les anticipations de taux soient favorables à une forte reprise de l’investissement privé qui viendrait alors épauler l’investissement public que j’ai évoqué au début.

Quel sera l’impact de la victoire de Joe Biden sur les intérêts économiques de la France ? Sera-t-il possible de relancer la taxe GAFA avec l’administration Biden ? Quid de la guerre commerciale ?

Si Donald Trump avait spectaculairement rompu certains accords commerciaux et s’affirmait ouvertement protectionniste, son successeur probable, car les résultats de l’élection ne seront définitifs que le 14 décembre, amènera avec lui certainement un changement de style. La politique du tweet ravageur est sans doute terminée. Mais, si l’on regarde la politique commerciale des Etats-Unis, on peut douter que sur le fond il y ait une si grande différence… Ce que l’on a retenu de la politique de Donald Trump, c’est la sortie de certains accords internationaux.

Selon l’organisation mondiale du commerce, les Etats-Unis n’ont pas cessé depuis 10 ans de prendre des mesures protectionnistes. En fait, on comptait, au mois de juin 2020 pas moins de 526 mesures faisant obstacles au commerce international en vigueur aux Etats-Unis. C’est un nombre considérable. Et, sur ces 526 mesures, près des trois-quarts étaient antérieures à Donald Trump. On voit donc que la politique de Barack Obama était déjà protectionniste. Or, Jo Biden s’inscrit explicitement dans la filiation avec la politique d’Obama. Il apparaît d’ailleurs comme très lié aux dirigeants des GAFA et ne voudra donc pas leur faire de peine, même légère…

Il n’y a donc pas de raison que la politique commerciale américaine change, qu’il s’agisse de ses méthodes ou de ses priorités. C’est en particulier le cas de la politique d’affrontement économique et technologique avec la Chine, où il y a un profond accord entre Démocrates et Républicains aux Etats-Unis. Bien sûr, Joe Biden y mettra des formes que Trump n’y aurait pas mises, ce qui pourrait les rendre formellement plus acceptables. Mais, l’orientation générale de cette politique restera inchangée. Le fait que le Sénat restera probablement aux mains des républicains devrait d’ailleurs beaucoup faire pour la continuité de cette politique. Alors, si Joe Biden affirme soutenir et aimer l’Europe, il nous faudra apprendre à distinguer les mots des actes car les Etats-Unis sont commercialement nos adversaires. On ne doit pas oublier, là encore, qu’il y a un profond accord au sein de l’élite américaine sur la politique commerciale vis-à-vis de l’Union européenne. Les élites politiques américaines considèrent ainsi que l’Allemagne est un ennemi commercial pratiquement au même titre que la Chine. Elles s’opposent aussi à la France sur le dossier Boeing-Airbus et elle ne reculera devant rien pour sauvegarder la position prééminente de Boeing. Au-delà, rien ne montre que les Etats-Unis soient prêts à renoncer à leurs mesures extraterritoriales qui pénalisent en priorité les entreprises européennes.

Le nouveau Président américain continuera donc la politique de son prédécesseur, comme ce dernier avait continué, en réalité, la politique de son propre prédécesseur. La priorité donnée par les Etats-Unis à l’affirmation unilatérale de leurs intérêts se maintiendra. Peut-être que Joe Biden y mettra certaines formes, peut-être pas.

Ces mesures, paradoxalement, ont été prises sous la présidence de Barack Obama, qui était pourtant considéré comme un président très favorable au multilatéralisme et à la mondialisation. Il s’agit du Foreign Corrupt Practices Act et du Foreign Account Tax Compliance Act. Ces mesures autorisent les Etats-Unis à pénaliser des sociétés étrangères si elles n’appliquent pas des décisions américaines. Le Foreign Account Tax Compliance Act. a été d’ailleurs considérablement aggravée par la décision des autorités américaines de considérer que tout usage du Dollar faisait tomber automatiquement les sociétés étrangères sous le coup de la loi américaine. Des sociétés françaises (Alstom, Technip) et des banques (BNP-Paribas, puis Crédit Agricole et Société Générale) ont été condamnées via ces procédures.

Le nouveau Président américain continuera donc la politique de son prédécesseur, comme ce dernier avait continué, en réalité, la politique de son propre prédécesseur.  La priorité donnée par les Etats-Unis à l’affirmation unilatérale de leurs intérêts se maintiendra. Peut-être que Joe Biden y mettra certaines formes, peut-être pas. De même, la priorité donnée aux relations avec la Chine, une priorité qui date de Barack Obama en fait se maintiendra. Enfin, les Etats-Unis continueront à vouloir que les pays européens soient des consommateurs, voir des sous-traitants, mais certainement pas des acteurs importants du commerce international. Pour les Etats-Unis, le libre-échange est un produit d’exportation et certainement pas un produit de consommation intérieure…


[1] https://www.gouvernement.fr/haut-commissariat-au-plan/les-textes

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